作者简介：朱敏艳，浙江大学光华法学院博士研究生，研究方向：宪法学与行*法学
编者按：本文原载于《公法研究》年第2辑。为阅读简明方便，编辑时删去了参考文献，且全文请以正式刊发的内容为准。
息诉协议的“诉讼权放弃条款”研究
——基于宪法基本权利视角的分析
朱敏艳*
摘要:息诉协议中的“诉讼权放弃条款”，指相对人在与行*机关协商后，放弃针对信访事项的诉讼权之行*协议条款。相对人在这一协议条款中放弃了起诉权和上诉权，对这些权利的放弃实质上是基本权利主体对宪法上诉讼权的放弃。若行*机关与相对人就信访事项所达成的诉讼权放弃条款完全出于当事人自愿、存在有效的救济途径、且内容界于*府行*职权范围之内，则该诉讼权放弃条款应当具有相应的容许性。对于“诉讼权放弃条款”的法律效果，法院应当结合相对人权利保护的必要性以及比例原则进行个案评估。
关键词：息诉协议；诉讼权；基本权利放弃
引言信访作为一项*治制度，不仅是一种化解矛盾、解决纠纷的机制，也是民众参*议*的重要渠道。我国基层*府考核中设置了一系列信访考核指标，“息访”即为其中之一。根据《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》的规定，对因为“不及时研究解决信访突出问题”、“在本地区单位发生越级集体上访或群体性事件后，未认真落实上级机关的明确处理意见”而导致矛盾激化，造成严重后果的信访事件，负有责任者均将受到不同程度处分。为了解决好信访问题，各级*府想了很多办法，其中一项便是与上访者签订息诉协议。息诉协议往往规定有“诉讼权放弃条款”，息诉协议的主要目的，是行*机关通过与相对人协商而使得相对人就争议问题不再上访和提起诉讼，以维持社会稳定。从内容来看，息诉协议往往同时约定了相对人放弃诉权和相对人放弃上访。本文主要针对前者展开研究，并将之称为“诉讼权放弃条款”。
这种放弃诉讼权的约定不仅存在于息诉协议之中，在私人协议之间也大量存在。现有研究缺乏对诉讼权放弃条款性质和法律效果的探讨，法院在司法裁判中的态度也存在较大差异：一些法院认为当事人应秉持契约精神，遵守诚信原则，因此当事人放弃诉权的行为有效；而大部分法院未对诉讼权放弃条款的效力进行审查和认定，其容许性及效力问题存在争议。因此，理论和实务两方面都有必要对“息诉协议中诉讼权放弃条款的容许性与法律效力”进行深入探讨。而就本质而言，研究上述问题的关键，在于对宪法上诉讼权性质的明确界定以及对基本权利主体能否放弃诉讼权的明晰。本文即在于讨论上述议题。需要说明的是，息诉协议涉及范围较广，内容较为繁杂，囿于篇幅，本文重点对行*领域的息诉协议进行考察，并对其中的诉讼权放弃条款进行研究。
二、诉讼权放弃权条款的性质
（一）诉讼权放弃条款属于行*协议条款
对于诉讼权放弃条款的性质，可能的选项有：行*行为的附款、行*协议的一部分或是相对人单方意思表示等等。由于从形式上看，诉讼权放弃条款属于息诉协议的一部分，且存在*府和相对人的共同签章，这一表象与行*协议具有较大相似性。因此，本文对诉讼权放弃条款性质的探讨将从其是否属于行*协议的一部分入手，着重考量其是否对行*法上的法律关系予以设定、变更或消减、是否属于协议当事人之间的合意。
其一，诉讼权放弃条款是否改变了行*法上的法律关系？息诉协议通常会约定*府给付补偿金、赔偿金、或提供某一社会保障，而相对人同意遵守诉讼权放弃条款。暂不论及相对人能否放弃诉讼权及*府是否本就应当依法作出协议中的约定行为等问题，若仅观察这一条款，这似乎是相对人的一种单方意思表示，对诉讼权等救济权进行了放弃，并未涉及到行*法上的权利义务事项。但是，相对人之所以会作出此种意思表示，其目的在于从*府处获得补偿金、赔偿金、退休资格或养老等社会保障、就业保障乃至住房协助等。由此可见，相对人如上的意思表示与*府的行*行为具有较为密切的关联性，具有浓厚的公法性质。诉讼权放弃条款属于息诉协议对相对人设定的公法法律关系，也就是说，该条款赋予了相对人不再针对争议事项提起诉讼的义务。
其二，在确认息诉协议及其诉讼权放弃条款涉及行*法上的权利义务关系之后，应当进一步明确这是否属于协议双方通过协商而达成的合意。这对于回答诉讼权放弃条款是行*协议的一部分，还是行*机关所作出行*行为的附款，或是相对人在行*法上单方的意思表示等问题是十分重要的。行*行为的附款属于行*附款行为的一部分，是行*机关对行*行为主要内容所作的一种限制，而不是一个与所附行*行为具有关联的单独行*行为。反观诉讼权放弃条款，这是相对人的一个承诺，而不是行*机关作出的行为。此外，这一条款亦没有附加在行*机关提供补偿金、社会保障等行为之上，故诉讼权放弃条款不属于行*行为的附款。从息诉协议的内容、目的以及诉讼权放弃条款与息诉协议其他条款之间的关系等方面综合观察，息诉协议乃是经过双方讨论、协商而达成的一种协议。比如，在陈明树、黎万琼与四川省仪陇县人民*府行*协议案中，案涉息诉协议约定：“1、陈明树不愿意参与组团联建，同意在大东二安置区剩余房源中选择一套住房和两个外口面，……。2、对第二次拆除的牛棚补偿3万元。3、一次性给予困难补助3.5万元。4、陈明树不得再到各级机关上诉上访”。根据协议内容，相对人陈明树在一定条件下是负有停止上诉上访义务的。诉讼权放弃条款的内容不是法律法规所明文规定的，而是相对人与*府在协商之后予以确认的。行*机关与相对人共同参与了协议的形成，并且均对协议的达成具有一定的影响力。并且双方均在息诉协议上进行了签章，能够证明其具有契约性质，而诉讼权放弃条款属于行*协议的一部分。
（二）诉讼权放弃条款对宪法诉讼权之放弃
行*机关与相对人签订息诉协议的目的之一，是为了让相对人就争议事项不再到法院起诉、上诉，亦不再进行信访。基于此，诉讼权放弃条款中约定放弃的诉权，实际上是指相对人放弃起诉权、上诉权。这些是什么权利？是否都属于宪法上诉讼权保障范围?诉讼权的重要内容之一就是人民在权利受损时依照法定程序提起诉讼的可能性，显然诉讼权放弃条款中放弃的起诉权属于诉讼权保障不可或缺的内容之一。
目前，我国宪法没有明确对诉讼权进行规定，但是可以对宪法第41条进行扩大解释，从其中推导出诉讼权。宪法第41条规定人民享有申诉控告权，正如王锴教授所言，控告权即为人民向司法机关提起诉讼救济请求，本质上是一种诉讼程序的给付请求权。更确切的说，这里的控告权是指人民对国家机关的诉讼权，主要针对公权力的侵害问题。也就是说，宪法第41条中可以推导出的诉讼权，主要面向的是行*诉讼领域。当然，诉讼权作为一项司法程序基本权是我国宪法保障的基本权利，正如许宗力所言，“司法程序基本权的存在，得由宪法明定；宪法若无明定，则可以由个别实体基本权导出，因为实体基本权如果缺乏司法救济权的搭配，将无以完全实现其内涵”。
诉讼权放弃条款中包含的上诉权与再审权是否属于宪法上诉讼权保障之范围，则需要进一步讨论。一些学者持否定观点，认为上诉权不属于宪法权利，其理由主要有以下几点：其一，从实际效果出发，把上诉权归入宪法权利之列缺乏实际意义。我国对起诉权的制度和程序设置已经可以保障人民提起诉讼的可能性，无须将上诉权归入宪法权利。其他国家的学者也有类似的看法，HarlonLeighDalton在诉讼权的探讨中指出，设有上诉制度的州已经通过州宪法或法律规定了被告不经原审法院同意而上诉的权利，而其他未经法律明文规定上诉权的州也设计了与上诉具有相似效果的审查程序，保障了相对人的获得权利救济的权利。其二，将上诉权归入宪法权利意味着必须采用权利上诉制而非许可上诉制，这种机制难以对无谓的上诉进行审查与排除，有可能会造成大量的滥诉问题，使一审程序形同虚设。这可能会造成大量的诉讼资源被耗费，增加法院工作压力和诉讼成本。然而，持肯定说的学者认为上诉权应当属于宪法权利，这有利于保障当事人的权益。若认为上诉权不属于宪法权利，则当事人可能会被置于错误裁判的风险之中。一方面，将上诉权归于宪法权利之中，这有利于更好地对当事人进行权利保障。另一方面，将上诉权视为宪法权利并不会如同否定说所言导致法院所负担的诉讼成本加大。即使上诉权属于宪法上诉讼权的保障范围，亦可以通过适宜的审查机制对当事人提起的上诉进行审查，对诉讼成本进行控制，维系诉讼秩序。
笔者认为上诉权属于诉讼基本权的保障范围。司法权和行*权都属于国家权力的一部分。当这些国家权力侵害到人民的合法权益时，人民都应当具有能够获得救济的机会，进而人民具有上诉权，这应当属于宪法上诉讼权的保障范围。尽管法院在得出初审判决时须遵循一定的法律程序，但是无论相关判决是否历经了正当的法律程序、法官是否客观地作出了审判，这在一定程度上都会对当事人的某些权利造成侵害。基于此，保障人民的上诉权尤为重要。上诉权应当属于宪法上诉讼权的保障范围，以保护当事人具有获得救济的机会与可能。然而，这种对当事人救济机会的给予不是无限制的，否则很可能会使司法资源被滥用、司法秩序和社会秩序受到破坏。宪法诉讼权所保护的上诉权仅限于对司法权的初次救济，而非不断行使上诉权。至于诉讼权的具体行使程序与制度则属于立法裁量范围，审级制度的设立亦然。
综上所述，诉讼权放弃条款赋予了相对人不再针对争议事项提起诉讼的义务，然而这一条款却是相对人通过放弃自己基本权利而达成的，也就是说，相对人以一种与行*机关达成行*协议的方式对具有基本权性质的诉讼权作出了放弃。那么，诉讼权作为一项基本权利，能否被其权利主体放弃？基本权利主体对诉讼权进行处分的界限是什么？
三、诉讼权放弃条款的容许性
（一）基本权利放弃理论与诉讼权放弃
基本权利放弃，又称基本权利抛弃，指的是：“基本权利主体表示在特定的情况下以及一定的时间内不行使基本权利衍生的某种权能或是同意国家干涉其基本权利”，这是基本权利主体自我决定自由的体现，是权利主体对基本权利进行的一种自我处分。从形式上看，基本权利放弃可能包括全部放弃基本权利、部分放弃基本权利、放弃基本权利的某种权能、同意基本权利被侵犯的承诺以及承担通过契约形式确定的基本权利不作为义务等。基本权利放弃不等于基本权利的丧失，基本权利主体在作出基本权利放弃表示后仍然是基本权利的拥有者，在一定条件下，其可以继续行使其所享有的基本权利。实际上，基本权利放弃是一种“个人自我决定权”，是基本权利主体对是否主张基本权利的行使或保护的一种自我决定。在“基本权利保障范围——基本权利限制——违宪性阻却事由”的基本权利限制合宪性审查框架下来观察基本权利放弃，学界存在两种观点：一种观点认为基本权利放弃作用于“基本权利限制”环节，国家行为因此而不构成对基本权利的限制；另一种观点则认为基本权利放弃作用于“违宪性阻却事由”环节，基本权利放弃构成违宪阻却事由，进而使得国家行为不构成违宪。本文赞同前一种观点，基本权利放弃实际上是当事人向国家明确表示的、对自身基本权利的一种“自我限制”,是当事人事先对国家做出的许可或者允诺。
然而，基本权利是否皆可以被放弃？这一问题在提出之初就产生了极大的争议，对这一问题的回答主要分为全面禁止说、容许说和折衷说三种观点。全面禁止说从基本权利的客观秩序面向和防御权功能出发，认为基本权利具有客观规范之内容，是对国家权限进行分配和限制的消极规范，其保护的是每一个人，基本权利是不能放弃的。也就是说，基本权利不仅涉及到国家的保护义务，而且与与国家权力配置有关，个体不能对其进行处置。容许说则从基本权利的主观权利面向出发，认为基本权是一种对抗国家不法侵害的自由权，基本权利放弃乃是个体对自由权的行使。据此，基本权利放弃也是一种权利行使方式，是权利主体对个人自我决定权的行使。折衷说则主张辩证地看待基本权利放弃问题，基本权利在主观权利和客观秩序双重面向下具有多种功能，不仅涉及基本权利主体的自我决定权，而且还关涉客观法秩序。同时，个体对基本权利进行自我支配是具有一定界限的。
诉讼权作为一项基本权利，亦具有主观权利面向和客观法秩序面向，由此观之，不能全然肯定或否定权利主体放弃诉讼权的可能性及效力。从基本权利的主观权利本质出发，我们难以完全否认基本权利主体对诉讼权的自我支配可能性，加之理论和实务中行*协议的出现与发展，完全否认权利主体对诉讼权的支配亦是不符合时代发展趋势的。但基本权利主体对诉讼权的这种支配也不是毫无限制的，诉讼权具有客观价值秩序功能，是对国家公权力的约束，个人无法对其进行无限制的放弃，权利主体只有符合一定限制条件才能够对诉讼权进行自我支配。因此，个人能够对诉讼权进行放弃，但是这种放弃是具有界限的，且必须要遵循一定的基本原则。
从基本权利放弃理论可知，诉讼基本权主体在一定条件下可以对诉讼权进行自我处分。这是否意味着相对人与行*机关可以签订诉讼权放弃条款？息诉协议及其诉讼权放弃条款在现实中的确具有解决纷争的作用，在一定程度上具有优化行*效能、维护社会秩序等*策功能。但实际上，这些功能更多依赖于实务之运作而非学理对此的提倡。从学理上来看，必须要回答的问题是诉讼权主体以与行*机关签订诉讼权放弃条款的方式对自己的诉讼权进行限制是否具有容许性。
（二）比例原则之衡量
如前文所述，基本权利放弃属于基本权利主体对基本权利的自我限制，实质上属于基本权利限制范畴，进而不可避免的要对基本权利限制的限制问题进行讨论。对基本权利限制的限制主要包括形式与实质两个方面：形式上的违宪阻却事由主要包括“法律保留原则”，强调基本权利限制应当具有法律依据；由于基本权利放弃属于权利主体的一种自我决定，属于个人的自由，故法律保留原则要求诉讼权放弃条款不违反法律禁止性规定。我国现行法律并未对行*机关与相对人缔结息诉协议予以禁止，息诉协议之缔结从原则上来看只要属于行*权力范畴即可。
其一，从适当性原则来看，息诉协议的签订大多是为了解决信访问题以减少社会纠纷、维持社会秩序。*府与相对人签订了息诉协议后，大多数信访问题能够得到解决，相对人不再缠诉缠访。以浙江省奉化市为例，其在年至年6月之间通过息诉协议解决了47%的重复信访案件，有效化解了70%的重大信访案件。息诉协议不仅可以解决大量信访案件，而且有利于解决缠访缠诉问题，减少行*成本，促进社会有序发展。也即，息诉协议及其诉讼权放弃条款的确有助于解决信访问题、维持社会秩序目的之达成。此外，诉讼权放弃条款亦是相对人充分实现自我决定权、对自己的权利进行自我处分的体现。这意味着相对人能够遵从自己的意愿，对与自身利益相关的问题进行自主决定。当相对人能够自主的、不受外界控制、胁迫及干预，在充分衡量自身的各项权益的基础上，依照其自身意志对诉讼权进行决定时，相对人则可被称为一个自由的主体。故息诉协议之诉讼权放弃条款基本能够通过比例原则之适当性原则的检验。
其二，从必要性原则来看，*府为了能够解决大量信访及重复起诉问题，与相对人签署诉讼权放弃条款，让相对人同意在获得一定补偿或赔偿后放弃一切诉讼权利。这种方式固然是解决问题的手段之一，但是这种方式是否对相对人的利益侵犯最小？是否具有合法性？就诉讼权放弃条款的签订时间而言，这一条款应当在行*机关与相对人发生纠纷之后签订。若相对人签署诉讼权放弃条款时尚未与行*机关发生纠纷，相对人便事先将与之相关的诉讼权尤其是起诉权予以放弃，将会对相对人的诉讼权及其他合法权益造成较大的侵害，很可能造成相对人权益得不到保障。此外，在*府与相对人的关系中，*府乃处于强势地位。相对人若事先签订了诉讼权放弃条款，其正当权益有很大可能会受到影响，而且很容易被*府滥用。相对人被突袭的高度可能性，无异于将自己置于“肆意宰割”之境地，应当对此进行严格限制。如果相对人与行*机关在纠纷已经发生后签订息诉协议，息诉协议则能够更好地发挥效用。况且，在实际中，相对人往往在已经提起过相关复议或者诉讼后才签订息诉协议，其对纠纷已经具有较为充分的认识，此时签订诉讼权放弃条款对相对人的利益侵害较小。
其三，从过度禁止原则来看，手段与目的之间应当符合一定的比例。考察*府出于解决信访问题及缠诉问题的目的，与相对人签订息诉协议之诉讼权放弃条款的这一行为，诉讼权放弃条款是否真能达到解决纠纷的目的，仍是一个未知数。相对人在签订息诉协议后继续不断上诉的状况在实践中是屡见不鲜的。息诉协议的法律支撑、强制执行力及约束力匮乏，协议本身又可能会带来新的争讼。对于相对人而言，在协议签订时，相对人大多已经充分利用了诉讼等救济方式，能够充分考量自己的实体利益和程序利益；在息诉协议尚未履行之时，为充分保障其诉讼权，相对人应当能够反悔，撤销自己对诉讼权的放弃。此外，相对人虽然通过诉讼权放弃条款放弃了原争议事项的诉讼权，但是若其认为息诉协议效力存疑、执行不力，相对人仍可以对息诉协议提起诉讼，这实际上仍旧可以有效保障相对人诉讼权。由此，诉讼权放弃条款应当可以通过比例原则之检验。
（三）基于行*性与协议性的考量
息诉协议兼具行*性与协议性、法律性与*治性，对其容许性的考量应当兼顾到这些特性。息诉协议是协商行*的重要体现，在合法的情形下，相对人可以完全自愿的与行*机关签订息诉协议及其诉讼权放弃条款。从传统的行*法观点来看，“公行*须有法律之根据才能依其标准通过行*契约对人民的自由权利进行限制”，行*机关通过诉讼权放弃条款对相对人的诉讼权进行了限制，这种限制应当具备法律依据，否则可能会违反法律保留原则。同时，诉讼权具有客观规范之内容，个人不能随意处置。但是，这种从传统法律保留原则和诉讼权的客观法秩序面向出发的观点，是在传统行*法理论视角下的观察，仅仅考量了息诉协议的行*性，而忽略了息诉协议与传统行*行为不同之处，没有注意到其所具有的协议性以及行*管理的变化与实际情况。如今，国家向着给付国家转变，行*的任务亦发生变迁，更加注重民主、强调行*相对人的参与，“传统的单纯命令性和强制性行*行为的方式已经不能圆满地实现行*目的”。协商行*逐渐发挥出一定价值，这种新公共管理理念主张通过多种行*方式推进行*民主，高效率地完成行*任务、实现行*目标。息诉协议在一定程度上正是协商行*的体现，有利于提高相对人对行*的接受程度，解决信访问题、维护社会稳定。相对人通过息诉协议对诉讼权进行放弃也不一定与法律保留原则相抵触。这种放弃是相对人自愿的，即使诉讼权放弃条款可能存在对相对人权利的限制，但也是相对人经过利益考量后自愿接受的。“相对人在协议创设行*法权利义务过程中具有不接受契约的自由或对契约内容的选择权，法律还能通过设定有效的行*程序和行*救济保障相对人的权利不受行*权滥用的侵害”。只要息诉协议及其诉讼权放弃条款符合一定的条件，就应当承认诉讼权放弃条款的容许性。一方面，相对人签订该条款是完全出于自愿，而非迫于行*机关的强势地位或威胁、强迫，并且可以针对息诉协议的效力及履行提起诉讼以实现有效救济。另一方面，行*机关可以出于解决信访问题、维持社会稳定的目的，在行*职权范围内、依照正当程序签订协议。
（四）诉讼权放弃条款的要件
虽然诉讼权放弃条款是相对人自我决定权的体现，但是自我决定权是具有界限的。加之诉讼权具有客观价值秩序面向，如果不对相对人放弃诉讼权的行为加以约束，将会动摇社会秩序基础。不仅如此，由于息诉协议及其诉讼权放弃条款有利于处理纠纷，一些公权力主体可能会为了平息矛盾而同意相对人的不合理要求，危害公共利益。这对规范息诉协议的订立与履行提出了一定的要求，同时诉讼权放弃条款的签订必须符合一定的要件，受到适当的限制。
其一，相对人须自愿并作出明确表示。无论是从行*协议的签订要件来看，还是从相对人放弃诉讼权的角度考量，相对人签订诉讼权放弃条款必须是完全出于自愿。在签订息诉协议时，协议主体应当明确。有权机关才具备签订协议的资格，其他机关不能随意在协议上签章。放弃诉讼权是基本权利主体自我决定自由的体现，因而，相对人和*府应当以意思表示一致为基础而达成息诉协议。签订诉讼权放弃条款必须要基于当事人自愿的基础，由当事人作出真实的意思表示。诉讼权放弃条款的签订应当是真实的、自愿的、平等的。如果存在威胁、胁迫、欺骗情形，则诉讼权放弃无效，行*机关构成对相对人诉讼权的限制。相对人对权利处分的自由意志应当受到尊重，这种“自愿”的重要基础是相对人对协议具有相当的理解并且对其权利义务具有相当的辨识能力。这要求行*机关在与相对人签订诉讼权放弃条款时充分履行告知义务，让相对人明确息诉协议及其诉讼权放弃条款的内涵与效果，使其能够在充分考量自己的实体利益和程序利益的前提下作出是否订立诉讼权放弃条款的决定。此外，行*机关应当充分尊重相对人的意志，相对人亦不可一味无理缠访、缠讼。当事人双方均不得威胁、胁迫另一方签订息诉协议，应在双方自愿、意思表示明确的情形下采用书面方式订立协议。
其二，相对人具备相应的处分权,且相对人对诉讼权的放弃受到必要的约束。相对人应对原争议事项具有处分权限，是具有请求权者。在这种情形下，相对人才能够对自己的权益进行处分。此外，出于平衡自我决定权、公共利益及正当程序保障之需要，必须对相对人签署息诉协议、放弃诉讼权进行适当限制。最重要的一点是相对人与行*机关签署诉讼权放弃条款必须遵守法律法规，不得违反法律保留和法律优位原则。基于基本权利放弃理论，权利主体能够对基本权利予以抛弃，但这种抛弃必须以维护“合宪秩序”为界限。虽然相对人具有与行*机关签订息诉协议及诉讼权放弃条款的自我决定权利，但这种通过协商而达成的协议不足以取代法律而变成行*机关相关行为的合法性基础，诉讼权放弃条款的签订不得违反法律禁止性规定。再者，诉讼权放弃条款的签订不得打破公共利益之限。如前所述，诉讼权不仅具有防御权功能和受益权功能等主观权利面向，还具有客观价值秩序功能，具有对国家权力进行拘束的重要面向。诉讼权放弃不仅仅是相对人行使权利的问题，更涉及到国家与公民权利配置及社会秩序、制度保障等问题。这要求相对人不可随意签订诉讼权放弃条款，应当在其已经充分行使过起诉权等救济权利，充分利用法定程序保障机制的前提下进行。相对人不可在未依法行使过起诉权的情形下而直接签订诉讼权放弃条款，此乃对其诉讼权保障之底线。同时，如果相对人与行*机关签订的息诉协议涉及到第三人权益，那么应当征得第三人同意，不得代替第三人放弃诉讼权。否则，这不仅涉及到无权处分的问题，更有可能造成新的纠纷，难以达成息诉协议最初的解决纠纷之目的。
其三，息诉协议所欲解决的纠纷应当为事实争端而非法律争端。鉴于诉讼权放弃条款是息诉协议的一部分，对其要件的探讨须结合息诉协议进行。息诉协议是行*机关出于解决相对人之争端的目的，与之进行沟通协商而签订的协议。协议所欲解决的争端应当属于事实争端，行*机关不可打着社会稳定的旗号而随意签订息诉协议，特别是不能针对行*机关之前作出的合法行为签订息诉协议及诉讼权放弃条款。一方面，在面对相对人的诉求时，行*机关不仅应当妥善解决信访工作，更应当辨别协议是否涉及到对已经发生法律效力的合法行*行为的变更。行*机关不得与相对人就此合法行为签订息诉协议，而应当与相对人进行充分沟通，向其进行解说并采用其他办法处理好相对人的问题。另一方面，如果所涉及的争端事项范围，依照相关法律属于由相对人向法院提起诉讼进行解决的事项，那么行*机关则不能与之签订息诉协议，而是应当向相对人说明原因、解释相关法律规定，并且与其充分沟通。如有必要，行*机关还可协助相对人进行法律咨询。
其四，行*机关具有缔约能力，即协议约定事项应当具有可缔约性且约定事项应属于行*机关职权范围之内。行*机关在签订息诉协议之前须明确的因素是自己的缔约能力，即从行为性质或者法律法规的规定分析协议所约定的事项是否具有缔结行*协议的可能性。从法律规定来看，如果法律法规规定行*机关的某一行为应当以法定方式而为，或者法律明令禁止行*机关通过行*协议的方式实施某一行为，那么此行为不具备可缔约性，不能缔结行*协议。从行为性质来看，行*机关缔结行*协议以不违背法律的禁止性规定为前提，以实现行*管理的任务为主要目的。“羁束行*没有行*者的自由，也没有契约存在的可能”，行*协议是行*机关对自由裁量权的行使，行*机关与相对人在这一过程中通过协商而达成一致的意思表示。进而，协议所协商的事项一般应属于裁量性行*行为，而非羁束性行*行为。比如，行*机关可以就行*赔偿、补偿等具有一定裁量空间的事项签订息诉协议。同时，协议内容须界于行*机关的职权范围之内。对于息诉协议的约定事项，行*机关应当具有裁量权，并且其应当在该行*机关的职权范围之内与相对人约定协议内容。行*机关应当遵循依法行*原则，而依法行*原则的重要内容就是职权法定。虽然息诉协议是行*机关与相对人在协商后达成的合意，但是这种合意必须要在行*机关的职权范围之内，不得超越行*机关的职权范围。行*机关在签订息诉协议时所承诺的补偿或赔偿不得超出自己的权限，其缔结息诉协议应当符合本机关法定职权，不得超越职权、滥用职权，其约定的内容应当合法。比如，在蒋德海诉黑龙江省七台河市人民*府等再审一案中，蒋德海由于房屋坍塌上访而与*府签订《协调协议》，约定补偿资金及居民委为蒋德海找一个老伴，对于找老伴这一条款，实际上不属于*府职能范围，不适宜写入协议之中。此外，在一些拆迁补偿相关的息诉协议中，*府提供给相对人的补偿金、赔偿金等金钱也应当符合相关规定。
行*机关应当在其职权范围内进行合理的裁量，若裁量逾越了法律规定之界限，就会造成逾越性裁量。行*机关与相对人缔结协议，一方面，应当防止行*机关一味追求“维稳”而“出卖”了公权力，另一方面，也要避免行*机关滥用其权力或基于自身的强势地位而威胁、强迫或者诱使相对人与之签署不合理的息诉协议。
四、诉讼权放弃条款的法律效果
尽管权利主体可以放弃诉讼权，但是诉讼权的具体行使方式及其行使程序皆属于立法裁量范围。我国现行的《行*诉讼法》并没有对诉讼权放弃条款的效力进行规定。虽然《行*诉讼法》第条规定了行*诉讼法没有规定的事项可以依照民事诉讼法处理，然而民事诉讼法也没有对这种诉讼权放弃条款进行规定。那么，诉讼权放弃条款的法律效果如何呢？
第一，从当事人的角度来看，诉讼权放弃条款对相对人和行*机关均具有一定的拘束力。息诉协议是相对人与行*机关签订的行*协议，兼具行*性和协议性。在协议签订后，行*机关和相对人应当从诚信原则出发，遵守协议约定，依约履行各自的权利义务。但是，若该协议存在欺诈、胁迫等无效事由，那么相对人对诉讼权的放弃无效或可能无效。再者，如果行*机关签订息诉协议是为了维持自己原先作出的不合法行*行为或者是为了掩盖原行*行为的违法性瑕疵，那么这一协议无效，不对当事人产生拘束力。此外，诉讼权作为一种基本权利，为充分保障其实现，如果其权利尚未被干预，那么相对人可以反悔，撤回对基本权利放弃的自愿。因此，相对人在签订息诉协议后，在一定情形下可以反悔。如果息诉协议有效并且已经履行完毕，行*机关及时履行了协议约定、相对人有关权益获得了有效保障，那么相对人不可肆意反悔。如果息诉协议未开始履行，那么在合理的时间内相对人可以反悔，并以书面方式向行*机关明确表示撤回对诉讼权的放弃。
第二，在息诉协议缔结后，可能会出现针对息诉协议而发生的争执。如，当事人不履行协议的问题，以及当事人以协议存有瑕疵为由而主张协议无效等情形。在发生这些争执时，相对人可以向法院提起诉讼以保障自己的权益。法院在受理对息诉协议不履行的请求之前，应当先对协议的合法性进行审查，例如，判断当事人双方的缔约能力、判断协议是否违反了法律禁止性规定或公共利益等。同时，依照我国现行法律，行*机关不能对相对人提起诉讼。我国《行*诉讼法》第12条规定了相对人可以在行*机关不履行行*协议的情况下提起行*诉讼，但是并未规定行*机关可以在相对人不履行协议时提起诉讼。对于相对人在行*协议中违约的情况，行*机关获得“救济”的途径一般有行*处罚、行*强制、单方变更、解除或申请法院强制执行。然而，结合息诉协议的目的和实际履行状况，这些手段难以有效解决相对人违约的问题。息诉协议的重要目的之一是希望相对人能够就此息诉罢访，不再提起诉讼。如果相对人不履行诉讼权放弃条款、再次就原争议提起诉讼，那么行*机关可以提出抗辩，指出存在息诉协议及诉讼权放弃条款，请法院对诉讼权放弃条款进行审查，对相对人是否具有权利保护必要性进行判定。但这种抗辩是否被承认，还仰赖于法院的审查。
那么，诉讼权放弃条款是否对行*争讼产生影响？法院能否因诉讼权放弃条款的存在而直接驳回相对人针对协议签订前的原争议事项之起诉？我国法院对相关条款效力的判断存在分歧。一些法院认为当事人无权约定放弃诉讼权。比如，在李某某与界首市妇幼保健院医疗损害责任案中，法院认为“诉权是一种司法救济权，是宪法和法律赋予公民的基本权利，当事人约定放弃的条款无效”。在浦江聘实物业管理公司与吴银河、黄帆等劳动争议案中，当事人约定在领取赔偿金后自愿放弃仲裁、诉讼的权利，法院认为“诉讼、仲裁等权利系程序意义上的救济权利，受到法律保护，任何一方当事人无权要求对方当事人放弃该权利，侵害其合法权益。因此，双方当事人无权在协议书中约定放弃诉讼、仲裁权利，该条款系无效条款”。另一些法院则认为当事人可以对自身的诉讼权进行处置。如，在与前述浦江公司案背景相似的梁士芳与江苏省建工集团有限公司江南分公司、江苏省建工集团有限公司提供劳务者致害责任纠纷案中，法院认为：“双方当事人约定在全部费用支付后，梁士芳自愿放弃仲裁、诉讼的权利并不违反公共利益或他人合法权益，系对自己权利的处置，故对被告提出的协议书无效的意见不予采纳”。
从诉讼法和实体法出发，对于息诉协议中诉讼权放弃条款在诉讼上的效力问题可能会存在以下几种不同见解：一是完全否定说，由于我国现行法律未对息诉协议及诉讼权放弃条款予以规定，故诉讼权放弃条款不具有合法性且不对诉讼产生法律效果。二是完全肯定说，相对人有权自愿签订诉讼权放弃条款并在一定程度上放弃诉讼权，故诉讼权放弃条款具有合法性并对诉讼产生相应的法效果。三是折中说，息诉协议及其诉讼权放弃条款属于实体法契约，仅具有实体法上的效果，但是其可以间接地发生诉讼法上的法效果。我国司法实践大多采取折中说的态度，以相对人欠缺权利保护必要性等理由驳回相关诉讼。比如，在张有为诉天津市人民*府再审案中，张有为与天津市人民*府签订了解决房屋拆迁实质争议的安置协议，并承诺息诉罢访，后就房屋拆迁纠纷继续上诉。最高人民法院在再审行*裁定书中指出，“张有为于年已经与相关单位签订了安置补偿协议，并且已经实际履行……在该情况下转而申请复议、提起诉讼，明显缺乏权利保护必要”。在本案中，法院虽然没有直接承认张有为与*府签订的诉讼权放弃条款具有诉讼上的法律效果，但是认为张有为已经因此而缺乏权利保护必要，再次提起诉讼乃属于违背诉讼诚信的行为，而驳回了张有为的再审申请。
本文亦认为息诉协议之诉讼权放弃条款仅可间接发生诉讼法上之效果。法院仅受法律之拘束，在判断协议签订前的原争议事项之可诉性时应当严格遵守法律规定，不可因相对人与*府之间存在诉讼权放弃条款而直接驳回相对人起诉。只有在当事人对诉讼权放弃条款之存在提出抗辩时，法院才可以对此进行审查。一方面，法院应对诉讼权放弃条款的合法性进行审查。法院尤其应注重考量当事人签订该条款是否出于自愿，这不仅要看当事人是否基于自愿作出真实意思表示，还要从当事人的社会经济地位、外在环境等因素出发，考量当事人是否具有作出其他选择的可能性，即签署诉讼权放弃条款到底是其真实意愿，还是因为当事人没有其他选择而只能选择签订该条款。另一方面，法院可以从比例原则出发，结合诚信原则、禁止意思表示反复原则，对相对人的权益是否已经得到了充分合理保障进行判断，综合考量相对人是否仍然具备权利保护必要性，在此基础上对于是否接受相对人的起诉或申请进行判断。
五、余论
特色社会主义法治建设正处于全面升级阶段，依法行*工作有序推进。息诉协议仍将在较长时期内发挥作用，我们必须要对其主体、内容、保障机制等予以协调和规范，确保其在法律框架内运行。息诉协议具有协商性和便利性，其尊重当事人意愿，有利于化解纠纷，故这一协议被行*机关广泛应用于信访工作之中。基于基本权利抛弃理论，诉讼权主体能够对诉讼权进行一定程度的处分。但诉讼权放弃条款须符合自愿、当事人具有缔约能力、所欲解决的应当为事实争端而非法律争端等要件。需要注意的是，虽然息诉协议的签订目的是为了解决纠纷，然而行*机关相较于相对人常常处于强势地位，具有威胁相对人签订不平等协议之可能性。同时，行*机关也有可能受到相对人闹事威胁。如果息诉协议是在此种情形之下签订，那么当事人的自愿性及协议的合法性有可能会存在问题。进而，法院在对审查息诉协议案件时，不仅要对协议的形式要件进行审查，更要在考察相对人权利保护必要性的基础上综合考量协议效力，对实质内容与价值展开审查。
编辑：tan
作者/来源：法律那些事儿
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