安徽省界首市人民检察院诉界首市国土资源局不作为案(矿产资源)
1基本案情
界首检察院在履行职责中发现界首市辖区内出现许多非法驾校培训基地、练车场。这些驾校培训基地、练车场在未取得任何用地审批等合法手续的情况下即硬化土地、建设坡道等进行违法建设，有的甚至在农用地上进行建设，改变了农用地等土地性质，破坏了土地资源。
2诉前程序
年8月10日，界首检察院作出界检民(行)行*违监[]号检察建议书，向被告界首市国土资源局提出如下建议:(1)依法及时对全市辖区内非法硬化土地建设的驾校培训基地、练车场的数量、占地性质、面积、涉案人员进行排查，摸清底数。(2)依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，在查清案件事实的基础上，按照法定程序，严格规范执法，对涉案人员违法行为作出处理决定;对已经破坏的土地资源，尤其是耕地资源依法责令涉案当事人采取恢复原状等补救措施。(3)与乡、镇、街道联合，共同对全市辖区内非法驾校培训基地、练车场的监督管理形成常态化，一经发现坚决予以依法处理。(4)积极在全市辖区内利用新闻媒体等丰富多样的宣传方式宣传土地管理方面的法律法规，提高广大群众的法律意识，营造全社会知法守法，保护、珍惜土地资源的良好氛围。
年9月6日，界首市国土资源局书面回复界首检察院，称经查全市辖区内共有驾驶员培训场地61宗，占用土地面积.92亩，其中耕地面积45.25亩(基本农田10.14亩)。在接到检察建议书之前，被告界首市国土资源局通过巡查发现34处，发出责令停止违法行为通知书34份，根据相关文件精神，向乡镇街道办事处发出了国土资源违法行为告知函，要求所在乡镇街道将处理情况函告该局。在此次调查摸排处理过程中，被告界首市国土资源局与相关乡镇街道联系，对当事人及时下达了《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》。截至目前，由所在乡镇街道组织拆除或自行拆除的违法练车场设施共计57宗，即拆除，处理到位，停工1宗，下达行*处罚决定4宗，其中提请法院强制执行3宗。被告界首市国土资源局将按照相关文件精神，函告当地*府处理，对占用农用地的，被告界首市国土资源局将依法查处。下一步:一是加强与各乡(镇)、街道等相关部门的沟通协调，形成执法合力，加大对违法用地的查办力度，并对拆除后的练车场加强监管，防止死灰复燃;二是责令各乡(镇)、街道国土所和执法监察大队加强日常动态巡查工作，努力使违法用地行为发现在初期，消除在萌芽状态;三是加大宣传氛围，结合日常巡查、全国土地日等集中宣传专题教育活动，进一步加大土地法律、法规的宣传力度，增强干部群众保护耕地、节约用地、依法用地的意识。
3诉讼情况
年12月15日至16日、12月19日，界首检察院通过跟进监督芦村镇、砖集镇、陶庙镇辖区内部分非法驾校培训基地、练车场发现，虽然界首市国土资源局书面回复称已经“拆除，处理到位”，但在砖集镇刘楼行*村刘楼北侧有一非法练车场，占用平方米林地，芦村镇路洼行*村尹庄自然村有一非法练车场，占用平方米耕地仍然在对外经营;在陶庙镇孙小集行*村孙小集自然村南侧有一非法练车场占用平方米基本农田，孙小集行*村赵楼自然村南侧有一非法练车场占用平方米基本农田，虽然两处非法练车场已被拆除，但并未全部拆除，建筑垃圾仍堆放在原处，并未恢复土地原状，土地资源仍处于受侵害的状态。
年12月19日，界首检察院依法就该案向界首市人民法院提起诉讼。界首市检察院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第66条第1款、第4条第3款、第36条第2款、第42条、第44条第1款、第74条、第75条、第76条第1款及《中华人民共和国行*处罚法》《中华人民共和国行*强制法》等相关法律法规的规定，界首市国土资源局作为界首市人民*府的土地行*主管部门，对界首市辖区内的土地负有统一的监督管理职责，包括对违反土地管理法律法规的行为予以查处方面的职责。但其怠于履行职责，致使界首市辖区内出现许多非法驾校培训基地、练车场，破坏了土地资源。检察机关发现后，于年8月10日向界首市国土资源局发出检察建议书，至今4个多月的时间里，仍怠于履行职责，经抽查砖集镇、陶庙镇、芦村镇内部分非法驾校培训基地、练车场仍然违法占用土地对外经营，涉案农用地也未达到恢复土地原状的要求，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第41条的规定，向界首市人民法院提起诉讼，请依法判决。次日，界首市人民法院予以受理。
在该案诉讼期间，界首检察院依法继续进行跟进监督。年2月15日、16日、20日，通过抽查部分驾校训练场整改情况，发现在陶庙镇孙小集行*村邢桥北侧非法练车场占用耕地1.44亩，黄庄村陶庙供电所北侧非法练车场占用全部不符合规划土地0.9亩，大吕营村西侧非法练车场占用耕地1.2亩，光武镇北街居委会北侧米处非法练车场占用耕地5.32亩，光武镇南街居委会许庄西侧非法练车场占用耕地4.17亩，光武镇南街居委会老派出所南侧非法练车场占用耕地1.5亩，光武镇苗桥行*村大张庄北侧非法练车场占用耕地0.72亩，砖集镇姜洼王小庄东界临河西侧非法练车场用全部不符合规划土地4.2亩，新马集镇马集行*村陈庄非法练车场占用耕地1.21亩，新马集镇申湖行*村申湖自然村非法练车场占用耕地1.8亩，新马集镇刘窑行*村苗王庄自然村非法练车场占用全部不符合规划土地1.35亩，上述共计11处非法练车场，违法占用农用地共计23.81亩，界首市国土资源局并未按照法律法规的规定予以处理，涉及农用地的未按照法律规定达到恢复土地原状要求等。
经过庭前会议，年4月20日该案开庭审理，人大代表、*协委员及相关行*单位执法人员旁听了该案，并进行了全案庭审直播。同年6月12日该案正式宣判，判决确认界首市国土资源局对界首市辖区内非法占用土地建设驾校培训基地、练车场怠于履行法定职责的行为违法，并责令界首市国土资源局在本判决发生法律效力之日起60日内，依法对其自查的57宗非法占用土地建设驾校培训基地、练车场的违法行为履行法定职责。该案一审判决生效。
4办案指引
管辖
许多非法驾校培训基地、练车场在未取得任何用地审批等合法手续的情况下即硬化土地、建设坡道等进行违法建设，有的甚至在农用地上进行建设，改变了农用地等土地性质，破坏了土地资源。安徽省界首市人民检察院作为违法行使职权和不作为的行*机关所在地的基层人民检察院，据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，对本案具有管辖权。
立案
民行检察干警在下乡走访的过程中，发现在界首市辖区内有众多的非法驾校培训基地、练车场在没有取的合法用地手续的情况下，非法占用土地，甚至是基本农田等耕地，严重破坏了土地资源，损害了社会公共利益。界首市国土资源局作为土地监管部门，怠于履行土地监管职责。这些非法驾校培训基地、练车场也未办理营业执照，相关的培训车辆不符合安全标准，存在重大的安全风险，违法性明显。该线索属于行*公益诉讼案件范围，具有可查性，成案可能性大。经评估后，作为行*公益诉讼案件予以立案。
诉前程序
在案件线索发现之初，非法驾校培训基地、练车场违法占地进行经营的证据固然成为案件关键，并且检察机关的职能是法律监督，辖区内出现如此众多的非法驾校培训基地、练车场违法占地行为，检察机关是否一一全部查清案件事实?如何理解国家和社会公共利益受到侵害的“初步证明材料”?
案件初步调查阶段，选取农用地为重点代表，并在办案人员的全程参与指导下，由专业技术人员对违法占地的驾校培训基地、练车场进行现场录像取证，尤其是涉嫌正在进行违法经营的，以及练车场周围的农作物生长环境。录像制作光盘后，由办案人员、录像人员共同签字确认。事实证明，此种取证方式直接明了，取得了很好的效果，尤其是在庭审播放阶段，被告界首市国土资源局没有提出任何辩驳理由，包括旁听的人大代表、*协委员、行*执法人员及群众，也对界首市国土资源局怠于履行行为有了更为清晰直接的认识，各方反响的效果很好。
在开始调查时，办案人员发现由于界首市辖区内只有一家正规驾校，招生学员有限，给非法驾校培训基地、练车场的存在提供了可乘之机，且利润丰厚，更为其大量出现提供了温床。在界首市各乡镇街道均存在非法驾校培训基地、练车场，个别乡镇甚至多达七八个，且分布区域比较分散隐蔽，单凭民行检察办案人员在短时间内根本无法-全部核实查清案件事实。所以，这就涉及如何用“巧劲”达到案件办理的目的。国土资源部门作为辖区内土地行*主管部门，具有专门的土地执法人员，及各乡镇街道土管所也属于其管辖，执法人员数量多，且发现违法用地线索也属于其一项基本职责。因此，在向界首市国土资源局发出检察建议书时，仅举出两例非法练车场违法用地事实，而检察建议的内容包括督促其依法履行职责，对全市辖区内违法占地的非法驾校培训基地、练车场的数量、占地性质、面积、涉案当事人进行调查。界首市国土资源局在20多天的时间里完成了此项工作。经调查，全市共有61处非法驾校培训基地、练车场，占地余亩，其中耕地45余亩，并且每处非法练车场均立有卷宗，包含对当事人及证人的问话材料，土地性质鉴定材料等。这么大的工作量，仅凭民行检察人员的办案力量、办案设施是无法在这么短的时间内完成的。
跟进调查
界首检察院向界首市国土资源局发出检察建议书后，得到如期回复。回复的内容详细具体，对每处非法练车场的查处情况进行注明，表示“拆除”“处理到位”。界首检察院的监督并没有停止在书面回复上，而是选择部分非法练车场进行实地跟进监督。经跟进调查发现，非法练车场实际整改情况并非如界首市国土资源局书面回复所述，部分非法练车场仍在经营，一些涉及违法占用农用地的练车场虽被拆除，但拆除不彻底，有的又被重新硬化准备经营，有的建筑垃圾仍堆放在原地，根本未按照法律规定达到恢复土地原状的要求，土地仍遭受破坏，社会公共利益仍处于受侵害的状态，也就完全符合了提起行*公益诉讼的法定条件要求。
提起诉讼
1.检察建议内容与诉讼请求的衔接
检察建议书内容与公益诉讼诉讼请求有效无缝衔接是应有之义，也是必须应当实际做到的。因为，两者如果不一致，这样会导致前期你让行*机关向东，在行*机关向东走了很长距离后，后期你又拧着让人家向西，当然不能成立。在该案中，检察建议的内容督促界首市国土资源局对全市的非法练车场履行土地监督管理职责，依法进行处理，后发现全市共有61处非法练车场违法占用土地。在起诉阶段，考虑到庭审的简便可行易操作，如果把61处非法练车场均在庭上予以举证，不太现实，于是着重选取了四处非法练车场占用基本农田继续经营或未按照法律规定恢复土地原状，进而诉讼请求为确认对该四处非法练车场怠于履行土地监管职责违法;依法对该四处非法练车场违法占地行为进行处理;进而对全市的非法练车场继续履行土地监管职责。其实从纯语言的表述上看，检察建议书内容与诉讼请求有不一致的情况。这也导致了一些不必要的麻烦，如法院对第三项诉讼请求支持与否的问题。在庭前会议及庭审中均是争议的焦点，于是公益诉讼人根据实际需要对该诉讼请求进行了必要的说明，特指对其排查发现的其他57处非法练车场履行土地监管职责。
2.诉讼请求的表述
在检察建议书内容与诉讼请求衔接一致的情况下，如何准确地表达诉讼请求，既能使案件当事人接受，又能使广大民众理解，确实是一个技术性的问题。一般而言，存在三种表述方式:一是概括式，如最为常见的是“依法履行什么监督管理职责”，即表述相对宽泛，“监督管理职责”有很多选择项，二项没做到都可以说你未履职，留下很多可做文章的空间，这也是先期公益诉讼一贯的做法。其优点不言而喻，但也由于伸缩弹性空间大，各方理解有偏差，存在缺陷。该案的诉讼请求就是采取概括式，在案件庭审中也有更多的发挥余地，但主审法官曾单独要求对“土地监督管理职责”进行释明，确有不妥的地方。二是具体表达式，如依法采取措施，恢复土地原状，落脚点在恢复土地原状上。其优点在于表述明确具体可操作，很具有针对性，但也由于非专业化，隔行如隔山的认识偏差问题，极大地降低了成案的可能性，而案件本身并未达到预期的监督效果。三是具体加概括的表述。如依法采取恢复土地原状等土地监督管理职责，此处的重点是恢复土地原状，顺便捎带其他。就该案而言，如果采取具体加概括的表述方式，可能更加容易让人接受。当然，具体问题还要具体分析，具体案件还要具体而言，没有统一现成的标准，全凭对案件的分析把握，从而起到更好的效果。
3.制定好预案
之前公益诉讼还属于先行先试，民行检察人员这方的办案经验，尤其是出庭经验可以说为空白，顶多也就是观摩一下别人的庭审。有的民行检察人员没有公诉工作的经历，而民行再审案件的出庭也没有多大的发挥余地，格式化的读读文书而已，针尖对麦芒、真刀真枪的实战经验极其匮乏。虽然现阶段庭前会议可以协调很多东西，省去-些麻烦，但这毕竟不是长久之计，而是目前的权宜之计。在今后的很长一段时间里，相信对于所有的公益诉讼案件办案人员而言，制定好预案，做好充分的准备是办好公益诉讼案件成功与否的关键所在。在该案中，案件承办人制定的预案近30页，10多字，可以说案件的方方面面都进行了斟酌。现在看来也许有些杞人忧天，但这确实是一个更加深人了解案件、分析案件、吃透案件的必经过程。即使是在公益诉讼常态化后的一段时间，这也是公益诉讼案件承办人一个必须、必经的阶段。
5依据指引
1.《中华人民共和国土地管理法》
第三十六条(第二款)禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
第四十三条(第一款)任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
第四十四条(第一款)建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
第六十六条(第一款)县级以上人民*府土地行*主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查;
第七十六条(第一款)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民*府土地行*主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行*处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2.《中华人民共和国行*处罚法》
第八条行*处罚的种类:
(一)警告;
(二)罚款;
(三)没收违法所得、没收非法财物;
(四)责令停产停业;
(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或吊销执照;
(六)行*拘留;
(七)法律、行*法规规定的其他行*处罚。
3.《国土资源行*处罚办法》
第五条国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。
第十一条(第一款)国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。
第十二条(第一款)符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案:
(一)有明确的行为人;
(二)有违反国土资源管理法律法规的事实;
(三)依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任;
(四)属于本部门管辖;
(五)违法行为没有超过追诉时效。
违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。
4.《安徽省实施中华人民共和国土地管理法办法》
第四条(第一款)县(含县级市、下同)以上人民*府土地行*主管部门统一负责本行*区域内土地的管理和监督工作。